martedì 28 gennaio 2014

Impugnativa del Commissario dello Stato verso la regione Sicilia sulla Legge di Stabilità Siciliana (Integrale)

L’Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 15 gennaio 2014, ha approvato il disegno di legge n. 670 dal titolo “Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2014. Legge di stabilità regionale.”, pervenuto a questo Commissariato dello Stato per la Regione Siciliana, ai sensi e per gli effetti dell’art. 28 dello Statuto Speciale, il 18 gennaio 2014.
 
Prima di indicare le disposizioni contenute nel provvedimento legislativo comportanti nuovi e/o maggiori oneri che si intendono sottoporre al vaglio di codesta Corte per violazione dell’art.81 della Costituzione,  si ritiene necessario, per delineare il contesto economico finanziario in cui gli stessi incideranno,  esporre quanto rilevato dalla Corte dei Conti – Sezioni  Riunite – in sede di controllo per la Regione Siciliana in occasione del giudizio di parifica del Rendiconto Generale della Regione  per l’esercizio finanziario 2012, tenutosi nell’udienza pubblica del 28 giugno 2013, nella precipua considerazione che le criticità dalla stessa segnalate non hanno trovato soluzioni nei documenti finanziari ora approvati dall’Assemblea Regionale.

L’Organo di controllo, nella relazione che accompagna il giudizio di parifica, aveva  rilevato che “i risultati conseguiti dalla Sicilia nel 2012 evidenziano uno scenario particolarmente preoccupante con riguardo sia all’andamento economico generale che all’evoluzione della finanza pubblica”.

Gli esiti della finanza pubblica  regionale emergenti dai dati del rendiconto generale per l’esercizio 2012, indicavano, infatti, in termini di competenza, che tutti i saldi di bilancio consolidavano i valori negativi contabilizzati nell’esercizio precedente e che in particolare il saldo tra entrate e spese correnti (c.d.  risparmio pubblico) era pari ad un valore negativo di 1.099 milioni di euro e che lo stesso aveva subito un peggioramento rispetto all’anno 2011.
Sul fronte della gestione di cassa la Corte dei Conti rilevava altresì una bassa dinamica degli incassi (“13.228 milioni di euro di versamenti totali a fronte di 15.381 di correlativi accertamenti, talché i residui attivi di nuova formazione avevano subito un incremento di oltre 2 milioni di euro pari al 29% rispetto al 2011”).
Le spese correnti inoltre si attestavano allo stesso livello dell’esercizio precedente (15.447 milioni) a causa delle rigidità delle stesse non incise dagli interventi strutturali di contenimento disposti con la legge di stabilità.
Inoltre la Corte segnalava come il complesso degli andamenti registrati nel 2012 era stato originato dalla mancata soluzione delle criticità più volte evidenziate dalla stessa, segnatamente riguardo al fenomeno dei residui attivi generati dalle entrate tributarie e delle consequenziali refluenze sulla quantificazione del risultato di amministrazione.
La Corte dei Conti, fin dal giudizio di parifica del rendiconto generale per l’anno 2011, aveva infatti analizzato la patologica situazione venutasi a creare nel tempo a causa del continuo e progressivo espandersi del volume dei residui attivi, pari a 15 miliardi di euro di cui una consistente quota formatasi antecedentemente all’anno 2001,  mettendo in rilievo come poste di “assai dubbia esigibilità” influivano sul risultato di amministrazione e avessero fornito e tutt’ora forniscano “una copertura non idonea al volume di spesa così alimentato”.
Essa aveva dato atto inoltre che in passato il Governo regionale, proprio perché aveva riconosciuto l’improbabile realizzabilità di parte dei residui attivi iscritti nel rendiconto del 2000, aveva disposto, in attuazione dell’art. 3 L.R. 15/01, l’accantonamento con vincolo di indisponibilità, in apposito fondo, di una quota dell’avanzo dell’esercizio finanziario 2000, pari a 2.065 milioni di euro, in corrispondenza ad entrate tributarie accertate ma non riscosse. La normativa regionale successiva ha però progressivamente prosciugato le relative dotazioni finanziarie fino a toccare nel bilancio di previsione 2012 l’importo di 273.685 migliaia di euro a fronte di  una massa di residui attivi quantificabili in 3.574 milioni di euro per entrate tributarie relativamente alle quali,  secondo la Corte dei Conti  “ persiste concretamente il rischio di inesigibilità”.
La Corte dei Conti aveva espresso pertanto “una valutazione negativa circa l’adeguatezza della quantificazione operata sui fondi appostati in bilancio per sopperire ai rischi innanzi indicati”, il cui impatto in effetti avrebbe potuto seriamente compromettere in futuro i complessivi equilibri di bilancio essendo carenti a tale scopo sia la dotazione di 110 milioni di euro prevista nel bilancio 2013 per il fondo di salvaguardia di cui all’art. 7 c.2 della L.R. 9/2013, sia quella di 150 milioni di euro per ciascuno degli esercizi 2014 e 2015 del fondo destinato a fronteggiare gli effetti finanziari sui saldi di bilancio conseguenti all’eliminazione dei residui attivi cui non corrispondono crediti da riscuotere.
Orbene, a fronte di tale puntuale analisi operata dalla Corte dei Conti, occorre rilevare come non solo il Cap. 215713 nel Bilancio di previsione per il corrente esercizio viene mantenuto privo di stanziamento e solo per memoria, ma che anche  il fondo di cui all’art. 7 della L.R. 9/2013 (Cap. 215727) presenta una dotazione di soli 99.500 migliaia di euro, ben inferiore a quella già  ritenuta carente nel decorso anno dall’Organo di controllo contabile e di certo determinata con criteri non corrispondenti alle indicazioni fornite da codesta Ecc.ma Corte nella sentenza nr.138/2013. Criteri questi non esplicitati peraltro nella relazione tecnica ove del tema della consistente mole di residui attivi e della relativa esigibilità o meno non è fatta alcuna menzione.
L’Organo di controllo inoltre, a fronte del “preoccupante divario tra spese correnti ed entrate correnti ormai consueto nell’ultimo triennio, pari ad oltre 1 miliardo di euro”, aveva invitato il Governo ad indagare sull’emersione del disavanzo corrente e ad attivare riforme strutturali della spesa pubblica regionale e a tendere ad un rigoroso contenimento della tendenza espansiva della spesa corrente  mediante “ un congruo effettivo e permanente ridimensionamento della stessa anche attraverso il ripensamento e la riperimetrazione dei confini dell’azione pubblica regionale”.
Il legislatore regionale,  proprio per consentire uno stabile miglioramento dei saldi di bilancio, in virtù dell’art. 2 della L.R. 9/2013, avrebbe dovuto provvedere all’elaborazione, entro il 31.12.2013, di un piano di riordino della normativa regionale, finalizzato al contenimento della spesa corrente e al perseguimento di obiettivi di risparmio per i principali settori di intervento. Questo piano, però,  a tutt’oggi  non è stato proposto dal Governo regionale, ma soltanto preannunciato nel documento di programmazione economico finanziaria (DPEF) approvato dalla  Giunta di Governo con delibera 265 del 22 luglio 2013, e che adesso risulterebbe parzialmente concretizzato nelle norme contenute nel provvedimento legislativo testé approvato, i cui effetti tuttavia non sono allo stato degli atti valutabili, anche in assenza di un’adeguata relazione tecnica che ne illustri i contenuti specifici ed i risparmi di spesa conseguibili nel corso dell’esercizio  2014.
L’Organo di controllo contabile aveva altresì censurato il non corretto “ciclo del bilancio” ed in particolare, le modalità di redazione del bilancio a legislazione vigente, rilevando come quest’ultimo non fosse costruito sulla scorta dei valori tendenziali della finanza pubblica regionale, ma piuttosto volto “a conseguire valori migliorativi rispetto ai saldi programmati recando improprie previsioni di stanziamento con l’intento di ripristinare in sede di finanziaria o, addirittura, nel corso della gestione, la dotazione di tali poste nelle misure ritenute adeguate”.
In tal modo, così, il disavanzo tendenziale che avrebbe dovuto risultare nel bilancio a legislazione vigente, sarebbe stato “coperto” nello stesso documento tramite una nuova dotazione di tutte una serie di voci di spese e la previsione di nuove entrate.
Non ortodossa prassi, questa, mantenuta anche nella redazione del bilancio di previsione a legislazione vigente per l’anno 2014 presentato dal Governo, dove numerosi capitoli di spesa, attinenti ad oneri incomprimibili per il funzionamento di enti e strutture regionali (ex plurimis ad esempio i capitoli 242523, 242524, 443308, 443305, 373312, 147303, 343301 e 343315) presentavano uno stanziamento particolarmente esiguo,  poi rideterminato in sede di approvazione della presente legge finanziaria con incrementi in taluni casi di oltre il 400%, riportando la spesa ai livelli consolidati negli anni precedenti.
Inoltre, nel bilancio ora approvato sono stati mantenuti a livelli ben inferiori rispetto al dato consolidato degli esercizi precedenti, gli stanziamenti di spese obbligatorie quali quelli derivanti dalle cosiddette regolazioni contabili (capitoli 219202 e 219205), nonostante che nella relazione tecnica redatta dal ragioniere generale sia stata esplicitamente evidenziata l’insufficienza della dotazione di circa 200 milioni sia considerando l’utilizzo medio dei fondi che l’incidenza delle entrate riscosse.
Del pari è stato diminuito di circa il 35% lo stanziamento del capitolo 108009, relativo anch’esso ad una spesa obbligatoria quale l’indennità di buonuscita da corrispondere ai dipendenti regionali, in base alla laconica giustificazione contenuta nella relazione tecnica secondo cui si sarebbe ricondotta la dotazione del capitolo “alle somme impegnate nell’anno precedente” senza però indicarne l’importo.
Incomprensibile appare inoltre il mantenimento “per memoria” dei capitoli 215501 e 215502 relativi alle somme da versare in entrata a titolo di ammortamento di beni mobili ed immobili, che nei precedenti bilanci degli anni 2012 e 2013 presentavano una dotazione, rispettivamente, di 52.580 e 722 migliaia di euro.
La Corte dei Conti aveva inoltre censurato come con la legge di stabilità regionale venissero introdotte nuove spese senza assicurare la necessaria copertura, destinata ad essere reperita nel saldo da impiegare risultante dal bilancio a legislazione vigente o, in difetto di quest’ultimo, con il ricorso al mercato. La mancata distinzione tra entrate e spese di natura corrente nel riepilogo delle risorse e degli oneri arrecati dalla legge, non consente di verificare l’effettiva copertura delle nuove o maggiori spese correnti e conseguentemente escludere che le stesse trovino copertura nell’indebitamento o in entrate straordinarie “una tantum”. Orbene, anche questa ulteriore criticità rilevata dalla Corte dei Conti, non è stata tenuta nella debita considerazione dal legislatore regionale nella redazione del prospetto riepilogativo della manovra finanziaria per il triennio 2014 – 2016 ove vengono indistintamente riportate maggiori entrate e minori spese destinate a finanziare indistinte minori entrate e maggiori spese finali, omettendo altresì di indicare nel suddetto riepilogo i minori proventi derivanti da talune norme introdotte nell’articolato che si avrà modo di illustrare in prosieguo.
La necessità di assicurare una reale copertura delle nuove o maggiori spese o delle minori entrate introdotte dalla legge di stabilità costituisce invero non solo un adempimento richiesto dai principi di sana gestione finanziaria ma anche un puntuale obbligo imposto, oltre che dall’art. 81 della Costituzione, anche dalla nuova legge nazionale di contabilità e finanza pubblica (L. 196/2009) da ritenersi applicabile anche nella Regione siciliana in virtù del rinvio operato dall’art. 21 c. 6 della L.R. 47/1977 e  s.m.i.
L’art. 11 c. 6 della L.196/2009 stabilisce infatti che la legge di stabilità può disporre per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, nuove o maggiori spese correnti,  riduzione di entrate e nuove finalizzazioni da iscrivere nel Fondo speciale di parte corrente, nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extratributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente.
E’ pertanto imprescindibile che il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari della legge dimostri dettagliatamente e analiticamente che le nuove o maggiori spese correnti nonché le minori entrate trovino preciso e puntuale riscontro in risorse della medesima natura reperite nell’ambito dei contenuti tipici della stessa finanziaria, quali nuove o maggiori entrate o riduzioni di spese.
Condizioni queste che non appaiono essere soddisfatte dal legislatore, tanto più che l’allegato prospetto riepilogativo non solo è redatto, come prima evidenziato, in difformità ai criteri posti dalla legge 196/2009 cogenti, in quanto attuativi dell’art.81 della Costituzione anche per la Regione Siciliana, ma anche presenta evidenti incongruenze ed omissioni.
Incomprensibile appare anche il dato riportato nel riquadro B2 “maggiori spese finali” per quanto attiene all’art. 4, “accantonamenti tributari” c. 1, i cui importi relativi al triennio non appaiono coerenti né con la relazione tecnica, né con il testo dell’articolo.
Il riquadro B1 “minori entrate finali” non tiene conto della minore entrata derivante dalla riduzione dal 20% al 13% dell’aliquota di prodotto che i titolari di concessione di coltivazioni per la produzione di idrocarburi liquidi e gassosi e di gas diversi dagli idrocarburi ottenute nel territorio della regione devono corrispondere, ai sensi dell’art. 13 della L.R. 9/2013, annualmente all’amministrazione regionale e ai comuni nei cui territori ricade il giacimento. Non comprensibile risulta inoltre la quantificazione della minore entrata inserita nel riquadro B1 relativa alla previsione di cui all’art.47 c.8, in assenza di elementi idonei per la valutazione della congruità della minore entrata, i quali si sarebbero dovuti rinvenire nella relazione tecnica che, invece, non fa alcuna menzione, al riguardo, della previsione legislativa e delle conseguenze dalla stessa prodotte.
Analogamente non appare giustificabile la riduzione di spesa inserita nel riquadro A2 relativa all’art. 11, c. 3 in assenza di elementi illustrativi ed esplicativi nella relazione tecnica riguardo alla corresponsione delle somme dovute ai dipendenti regionali a titolo di arretrati in attuazione dell’art. 6, c. 9 della L.R. del 26/2012.
Non comprensibile risulta anche l’inserimento nel riquadro B2 del maggior onere derivante dall’art. 12, c. 5 in tema di forestazione, atteso che lo stesso viene quantificato in 123.200 migliaia di euro anziché in 180.000 migliaia di euro così come autorizzato per l’esercizio finanziario 2014.
Del pari non risulta comprensibile la ragione dell’inserimento dell’importo di 192.830 migliaia di euro, quale maggiore spesa derivante dall’art. 17, c.1, a fronte di una spesa complessiva nel testo del suddetto comma, di 262.931 migliaia di euro e di 53.743 migliaia di euro a “legislazione vigente” secondo quanto previsto dall’art. 72, c.1 della L.R. 9/2013.
Sulla base di quanto esposto lo scrivente è dell’avviso che la copertura dei nuovi e maggiori oneri a carico del bilancio della Regione con proprie risorse derivanti dalle disposizioni contenute negli articoli  6 commi 8 e 9, 12 comma 5, 13 commi 5,7 e 8, 14, 17 commi 1, 3, 4, 5, 6, 8, 9 e 10, 28, 29, 32 comma 6, art. 34 , 38, 39, 40, 42, 43,  46 e 47 commi 5, 6, 13, 14, 15 e 16 non sia credibile, sufficientemente sicura ed ancorata a criteri di prudenza, affidabilità e appropriatezza, in adeguato rapporto con le spese che si intendono effettuare, così come richiesto da codesta eccellentissima Corte con costante giurisprudenza (ex plurimis sentenze 192/2012 e 18/2013).
Anche le disposizioni contenute negli articoli che di prosieguo si illustrano si ritiene debbano essere sottoposti al vaglio di codesta Ecc.ma Corte per profili di incostituzionalità anche diversi dalla violazione dell’art.81 della Costituzione o per motivi ulteriori rispetto a quelli prima esposti.

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L’art. 3 rubricato “Disposizioni in materia di residui attivi passivi e perenti e di equilibrio di bilancio” per quanto previsto dai commi 3, 8 e 9, da adito a censura di costituzionalità per violazione degli articoli 81 e 97 della Costituzione.
Il comma 3 dispone infatti che i residui passivi derivanti da impegni assunti fino all’esercizio 2003, eliminati per perenzione amministrativa e non reiscritti in bilancio, entro la chiusura dell’esercizio 2013, siano eliminati dalle scritture contabili della Regione del medesimo esercizio.
L’eliminazione dei residui perenti dal conto del patrimonio non può tuttavia essere effettuata automaticamente ma deve limitarsi esclusivamente a quelle partite andati in perenzione per le quali non permangono i presupposti giuridici del debito della Pubblica Amministrazione.
Il  successivo comma 8 nel prevedere un  limite “non superiore al 40 per cento” per la proposta di conservazione dei residui passivi, assenti nel decorso esercizio, per i quali, essendo venute meno le ragioni dell’obbligazione di cui al precedente 7° comma, le amministrazioni interessate devono dimostrare l’effettiva esigenza di conservazione, determina un livello dei residui passivi stessi non coerente con la reale posizione debitoria della Regione in evidente contrasto con i principi di chiarezza, veridicità e trasparenza del bilancio e peraltro suscettibile di comportare maggiori oneri futuri non dando al contempo contezza della reale posizione debitoria complessiva della Regione.
Il comma 9 inoltre prevede che gli effetti finanziari derivanti dalla cancellazione dei residui passivi disposta dal precedente 8° comma sia destinato ad incrementare la dotazione del Fondo per la cancellazione dei residui attivi di cui all’art. 5 L.R. 11/2010.
Siffatto incremento può essere ritenuto plausibile e consentito soltanto nei limiti delle risorse finanziarie correlate all’eliminazione dei residui passivi per i quali sia venuto meno realmente  il presupposto giuridico del debito e non anche, come previsto dalla norma in questione, da un limite determinato dal legislatore sull’intero ammontare dei residui a prescindere dalla effettiva esigenza di mantenimento dei residui stessi.

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L’art. 5 c. 2  si ritiene essere in contrasto con l’art. 81 della Costituzione.
A sostegno, della cennata censura, si rileva che il legislatore dispone che l’aliquota di prodotto dovuta dal titolare di concessione di coltivazione di giacimenti di idrocarburi liquidi e gassosi e di gas diversi dagli idrocarburi sia ridotta dal 20% al 13%, ma non si preoccupa di quantificare le evidenti minori entrate e la conseguente copertura dell’onere derivante.
Nella relazione tecnica non è fatto alcun cenno alle ragioni che hanno indotto il legislatore a tale scelta ed alle conseguenze sugli equilibri finanziari dei Comuni nei cui territori ricadono i giacimenti che, in virtù dell’art. 13, 4° c. della L.R. 9/2013, hanno diritto ai due terzi dei proventi derivanti dalla suddetta aliquota.
Si soggiunge, peraltro, che risulta inspiegabile come, a fronte di detta previsione legislativa, il relativo capitolo di bilancio 2612, presentava inizialmente una dotazione di 8.547 migliaia di euro in diminuzione rispetto al dato rendicontato nel 2012 di 10.232 migliaia di euro, mentre nel testo notificato a questo Commissariato, a seguito della approvazione definitiva, risulta aumentata a 15 milioni.
Il comma 3 del medesimo articolo  si ritiene essere in contrasto con l’art. 117, 2° c. lett. e) della Costituzione che attribuisce allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di sistema tributario statale.
La nuova disposizione stabilisce infatti che le tasse sulle concessioni regionali cui sono assoggettate le autorizzazioni, licenze, abilitazioni o altro atto di consenso per le attività comprese nelle tabelle di cui al D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641 e al D.Lgs. 22 giugno 1991, n. 230, si intendono estese alle segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA), di cui alle vigenti disposizioni statali e regionali in materia.
La norma in esame invero, nell’estendere alle segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA), le corrispondenti tasse sulle concessioni regionali, di fatto istituisce un nuovo tributo, in quanto il D.Lgs. 22 giugno 1991, n. 230, non prevede tale fattispecie.
Bisogna, infatti, sottolineare che le tasse sulle concessioni regionali rientrano tra i tributi erariali, sia pure devoluti alle regioni e pertanto al legislatore regionale non è consentito intervenire sulla loro disciplina secondo il costante orientamento di codesta Corte (ex multis sentenze n. 323 del 2011, n. 241 del 2004 e n. 296 del 2003).
Non va peraltro sottovalutata la circostanza che appare oggettivamente impropria la scelta di individuare come fattispecie imponibile la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).
Occorre, infatti, evidenziare la natura sostanzialmente privatistica di detta segnalazione e tale circostanza comporta che ad essa non può essere attribuita natura provvedimentale, come dimostra anche l’evoluzione dell’istituto in sede normativa e giurisprudenziale. In particolare, appare determinante il tenore letterale dell’art. 19, comma 6-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241, con cui il legislatore ha sgombrato il campo da ogni dubbio, statuendo che la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Lo spoglio di ogni traccia di attività provvedimentale, priva pertanto di giustificazione l’assoggettamento della SCIA alle tasse sulle concessioni, per le quali il presupposto impositivo sorge al momento del rilascio, da parte degli Organi dell’Amministrazione pubblica, dei provvedimenti amministrativi e degli altri atti elencati nelle tariffe previste dalle specifiche normative tributarie, necessari per consentire agli interessati di compiere taluni atti e esercitare determinati e specifici diritti.
Del resto, l’assoggettamento della SCIA alla tassa di concessione, non può trovare un’oggettiva giustificazione, in quanto quest’ultima finirebbe per rappresentare il corrispettivo dell’attività amministrativa di controllo successivo alla presentazione della segnalazione del privato e al contestuale avvio dell’attività. Tuttavia tali poteri inibitori, se esercitati, comporterebbero il mero divieto di prosecuzione dell’attività e la conseguente emanazione di un provvedimento di diniego della concessione che non potrebbe certo giustificare il pagamento della relativa tassa, in quanto la legge prevede che la stessa sia dovuta solo al momento del rilascio del provvedimento amministrativo.
In ultima analisi, la linea evolutiva della SCIA dimostra inequivocabilmente che l’istituto trascende l’attività tipicamente provvedimentale autorizzatoria/concessoria delle pubbliche amministrazioni e ricade nell’ambito delle attività liberalizzate. In virtù di ciò viene meno anche ogni spazio per l’imposizione di una tassa sulle concessioni relativamente a questo tipo di attività.
Il comma 5 del medesimo articolo si ritiene essere in contrasto con l’art. 117, 2° comma lettera g) della Costituzione. Esso prevede la sostituzione dei commi 4 e 5 dell’art. 10 della L.R. 11/2010 ed in particolare dispone che “nelle more dell’emanazione del regolamento di cui al comma 2, lo svolgimento delle attività di liquidazione, accertamento e riscossione dell’IRAP può proseguire nelle forme e nei modi previsti dalla legislazione vigente attraverso la stipula di apposita convenzione non onerosa con l’Agenzia delle entrate”.
Orbene si rileva preliminarmente come il rinvio alla stipula di apposita convenzione non onerosa con l’Agenzia delle Entrate, appaia non essere coerente con l’impostazione fornita dal legislatore nazionale sulla materia.
L’art. 26 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n.446, prevede infatti che venga “attribuita allo Stato una quota del gettito dell’imposta regionale sulle attività produttive riscosso in ciascuna regione a compensazione dei costi sostenuti per lo svolgimento delle attività” di controllo e rettifica della dichiarazione, per l’accertamento e per la riscossione dell’imposta regionale, nonché per il relativo contenzioso.
Analogamente, l’art. 10 comma 4, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 681, ha previsto che “le attività di controllo, di rettifica della dichiarazione, di accertamento e di contenzioso dell’IRAP e dell’addizionale regionale all’IRPEF devono essere svolte dall’Agenzia delle entrate. Le modalità di gestione delle imposte indicate al primo periodo, nonché il relativo rimborso spese, sono disciplinati sulla base di convenzioni da definire tra l’Agenzia delle entrate e le Regioni”.
La norma testé approvata non solo determina una ingiustificata disparità di trattamento con le altre Amministrazioni regionali che, sulla base delle norme citate, stipulano da diversi anni accordi convenzionali, per la gestione dell’IRAP e dell’addizionale regionale all’IRPEF, in cui è previsto il ristoro degli oneri sostenuti dall’Agenzia per lo svolgimento delle relative attività, ma incide palesemente su un ambito riservato alla legislazione esclusiva dello Stato, quale quello dell’”ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”, proprio per gli effetti distorsivi che determinerebbe sul peculiare rapporto tra Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia.
Come noto infatti tale rapporto si esplica nell’ambito della convenzione prevista dall’art. 59 del D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 300, che fissa, tra l’altro, i servizi dovuti e gli obiettivi da raggiungere, nonché le risorse trasferite all’Agenzia per il conseguimento degli stessi.
Peraltro, l’art. 70 del citato D.Lgs. 300/1999 prevede esplicitamente che le entrate delle agenzie fiscali sono costituite, oltre che dalle risorse trasferite ai sensi dell’art. 59, anche dai “corrispettivi per i servizi prestati a soggetti pubblici o privati, incluse le amministrazioni statali per le prestazioni che non rientrano nella convenzione di cui all’art. 59”.
La norma regionale quindi, nel prevedere la stipula di convenzioni  non onerose per lo svolgimento delle attività di liquidazione, accertamento e riscossione dell’IRAP, stabilisce unilateralmente che gli oneri conseguenti allo svolgimento delle citate attività gravino impropriamente sul bilancio dell’Agenzia, andando ad incidere sull’ordinamento e sull’organizzazione dell’Agenzia stessa nonché sull’equilibrio economico-finanziario del rapporto convenzionale con il Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Il comma 6 dello stesso articolo si ritiene lesivo del principio di buon andamento della pubblica amministrazione sancito dall’art. 97 della Costituzione, in quanto nell’imporre, per il corrente anno, il divieto di incrementare i canoni irrigui, impedisce di fatto agli Enti preposti di poter gestire con criteri di economicità ed efficienza il servizio stesso. Gli Enti in questione si troverebbero infatti nella difficile condizione di scegliere o un servizio inadeguato alle reali esigenze pur di mantenere inalterato il corrispettivo dovuto dagli utenti, ovvero, dover porre a proprio carico la parte di costi non coperti dalla contribuzione privata, con verosimili influenze negative sugli equilibri dei propri bilanci.

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L’art. 8, 2° c. si ritiene essere in contrasto con il principio di leale collaborazione di cui all’art.120 della Costituzione.
La norma dispone che, previa verifica del rispetto degli obiettivi del patto sanitario nonché delle garanzie dei livelli essenziali  di assistenza (LEA) previste dal medesimo, i risparmi conseguenti all’applicazione delle disposizioni di cui al c.1 (relativo alla riduzione di 100 milioni di euro della spesa sanitaria della Regione per acquisto di beni e servizi) siano destinati a favorire l’integrazione dei servizi socio-sanitari per la parte ricompresa nei LEA.
In proposito è opportuno rappresentare che ai sensi dell’art.3, comma 3 del decreto-legge 35/2013, convertito in legge 6 giugno 2013, n.64, l’erogazione della seconda tranche dell’anticipazione di liquidità prevista al fine di favorire l’accelerazione dei pagamenti dei debiti degli enti del Servizio Sanitario Nazionale, è subordinata alla verifica compiuta dal Tavolo tecnico “degli adempimenti di cui all’articolo 12 dell’Intesa fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano del 23 marzo 2005 con riferimento alle ricognizioni delle somme di cui al comma 1, lettera a), per il periodo 2001-2011 e con riferimento alla ricognizione delle somme di cui al comma 1, lett.b), come risultanti nei modelli SP relativi al consuntivo 2011. Ai fini dell’erogazione per l’anno 2014 delle risorse di cui al presente comma, al netto di quelle già erogate per l’anno 2013 ai sensi del comma 2, si applicano le disposizioni di cui al comma 5”.
Pertanto, in base ai principi espressi dalla citata normativa statale, eventuali risparmi derivanti dalla gestione sanitaria regionale a decorrere dall’anno 2014 dovranno essere accertati, sia da un punto di vista patrimoniale che economico, dal Tavolo di verifica degli adempimenti istituito ex articolo 12 dell’Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005 e solo all’esito positivo di tali analisi le Regioni potranno effettivamente disporre di eventuali eccedenze.
Si rileva in ogni caso che la Regione Siciliana ha predisposto e concordato con il Ministero della Salute e con il Ministero dell’Economia e delle Finanze un Programma Operativo valido per il triennio 2013-2015, in applicazione di quanto disposto dall’art.15, comma 20, del D.L.95/2012, al fine del raggiungimento degli obiettivi strutturali individuati nel documento medesimo e per l’attribuzione in via definitiva delle risorse finanziarie già previste a legislazione vigente, condizionate alla piena attuazione delle misure concordate. Pertanto, in virtù del principio di leale collaborazione, la Regione  non può unilateralmente (benché con legge regionale) introdurre interventi in materia di sanità non coerenti con il Programma Operativo adottato nella considerazione che il contenuto della disposizione ora approvata potrebbe inficiare il conseguimento dei risultati economici e di sistema programmati con il documento concordato con i ministeri.

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L’art. 9, c. 3 si ritiene essere in contrasto con l’art. 117, 2° comma lett. l) della Costituzione in quanto dispone che i risparmi di spesa derivanti dalle soppressioni delle cariche dei coordinatori sanitari ed amministrativi, siano destinati al finanziamento di progetti per le attività sportive dei disabili e delle persone affette da autismo.
In proposito va rilevato che la corresponsione delle indennità di funzione è effettuata attingendo ai fondi contrattuali previsti dai contratti collettivi nazionali di lavoro e che la disponibilità di detti fondi è esclusivamente vincolata al pagamento delle indennità accessorie contrattualmente previste e non altrimenti utilizzabili. Gli eventuali risparmi realizzati devono essere ripartiti sempre all’interno dello stesso fondo per la corresponsione di altre forme di salario accessorio sempre previste contrattualmente. Inoltre la dotazione del fondo è sempre quantificata secondo procedure previste dai contratti collettivi e non può essere diminuita o accresciuta se non in forza da una modifica operata dallo stesso contratto collettivo.
E’ di tutta evidenza che il legislatore regionale esorbiti dalle proprie competenze statutariamente previste operando in materia di ordinamento civile.

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L’art. 10 si ritiene essere in contrasto con l’art. 97 della Costituzione, in quanto prevede l’affidamento di servizi ausiliari sanitari secondari non meglio specificati, se non dal titolo, come servizi di pulizia, alla società consortile per azioni “Sicilia Emergenza – Urgenza sanitaria”.
Società questa a totale capitale pubblico costituita dalla Regione Siciliana e dalle aziende sanitarie provinciali, da quelle ospedaliere ed ospedaliere-universitarie del servizio sanitario, il cui scopo e oggetto sociale è la gestione del servizio di trasporto per l’emergenza–urgenza 118 per l’intero territorio regionale e dei servizi inerenti all’emergenza–urgenza.
La stessa società, secondo il proprio statuto, può eventualmente assumere lo svolgimento delle attività di trasporto esterno ed interno alle strutture delle aziende del servizio sanitario regionale.
Non appare, ad avviso del ricorrente, consono al principio di cui all’art. 97 della Costituzione, affidare servizi ed attività che esulano dall’oggetto e scopo sociale e quindi potenzialmente non conformi e coerenti con il piano aziendale e con le risorse umane e strumentali della società, non condizionando altresì l’eventuale acquisizione dei servizi ausiliari sanitari secondari da parte delle strutture del servizio sanitario regionale ad un corrispettivo di importo inferiore  a quello sinora erogato agli operatori economici titolari dei contratti per la fornitura dei servizi ausiliari sanitari secondari e di pulizia.

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Analoga censura va formulata riguardo alla previsione contenuta nell’8° comma dell’art. 11 con cui si pone il divieto alle società a totale o maggioritaria partecipazione della Regione, agli istituti, alle aziende, alle agenzie, ai consorzi, agli organismi ed enti regionali di esternalizzare servizi per i quali può essere utilizzato il personale del bacino dei forestali. Anche in questo caso la norma appare censurabile sotto il profilo della violazione dell’art. 97, laddove non subordina l’utilizzazione del personale appartenente al bacino dei forestali alla preventiva verifica dei costi del servizio sinora espletato da operatori economici privati che, in ipotesi, potrebbe essere pari o inferiore e qualitativamente migliore con ciò alterando, altresì, il principio di libera concorrenza riconosciuto e garantito dal diritto europeo e dalla Costituzione con conseguente violazione dell’art. 117, 2° comma, lett. e) della stessa.

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L’art. 12, c. 6 costituisce, ad avviso dello scrivente, un’evidente interferenza in materia di ordinamento civile riservata alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, 2° comma lett. l) della Costituzione.
Il legislatore, seppure nell’apprezzabile intento di ridurre e razionalizzare le spese derivanti dalle attività di manutenzione idraulico-forestale e di rimboschimento in cui sono impiegate maestranze stagionali, interviene sulla quantificazione  del rimborso chilometrico da corrispondere ai lavoratori qualora l’Amministrazione non provveda con propri mezzi al trasporto degli stessi dal centro di raccolta al cantiere di lavoro, stabilendo che l’importo dello stesso non può essere calcolato su una distanza superiore a 15 Km, rimborso questo previsto dall’art.54 del C.C.N.L. senza limite di percorrenza.
Codesta Ecc.ma Corte, in più occasioni, ha acclarato (ex plurimis sentenze 256 e 290/2012 e 28/2013) che ogni regolamentazione del trattamento economico è rimessa in forma esclusiva alla contrattazione collettiva e non può essere integrata e/o modificata dal legislatore regionale.

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Il comma 6 dell’art. 13 si ritiene essere in contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione in quanto si affida la riscossione dei ruoli di contribuenza dei consorzi di bonifica alla SERIT  S.p.A.
La SERIT  S.p.A. per effetto dell’art. 2 c. 8 del Decreto Assessoriale del  28 settembre 2011 è stato oggetto di una procedura di cosiddetta “fusione per incorporazione inversa”, attuata in data 18 luglio 2012 ed operativa dal 1° settembre 2012, con la Società per Azioni Riscossione Sicilia.
La norma in esame appare pertanto inidonea a produrre effetti in quanto affida l’attività di riscossione dei contributi consortili ad un soggetto giuridico inesistente.

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Il 2° comma dell’art. 17 si ritiene essere in contrasto con l’art. 81 della Costituzione, in quanto si intenderebbe fornire copertura finanziaria ad obbligazioni pregresse di cui non è dato conoscere, in assenza di opportuna relazione tecnica,  se le stesse costituiscano residui passivi o siano debiti fuori bilancio, con risorse eventuali ed incerte quali il presunto risparmio di spesa del risultato di gestione per l’anno 2013 del Servizio Sanitario Regionale soggetto alla verifica e determinazione dei competenti tavoli tecnici ministeriali.
Il comma 9 del medesimo articolo 17 si ritiene anch’esso essere in contrasto con l’art. 81 in quanto amplia la platea da soggetti destinatari dei benefici regionali di cui all’art. 53, c. 6 della L.R. 9/2013 in assenza di una preventiva quantificazione dell’onere e di una adeguata determinazione della copertura finanziaria, tra l’altro neppure inserita nel prospetto riepilogativo delle maggiori spese finali di cui al riquadro B.

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L’art. 19 si ritiene essere in contrasto con l’art. 17, lett. c) dello Statuto Speciale e con gli articoli 117, c. 3 e 120 della Costituzione.
Con la predetta disposizione, la Regione Siciliana regolamenta il finanziamento delle prestazioni di natura socio sanitaria.
Al fine di assicurare l’effettiva integrazione tra servizi sanitari e servizi socio-assistenziali, in particolare, l’articolo in esame prevede, al comma 1, che sia vincolata ai distretti sanitari quota parte delle risorse del Fondo nazionale delle politiche sociali, nonché di eventuali altre fonti di finanziamento destinabili a tale finalità, e che le suddette risorse si aggiungano  a quelle destinate a tale finalità, nell’ambito del Fondo sanitario regionale.
Il legislatore regionale stabilisce, inoltre, al comma successivo, che le Aziende sanitarie assicurino, in deroga al limite massimo stabilito dall’art. 59, comma 1, della L.R. n. 33/1996, la copertura dei costi integrativi di loro competenza per le prestazioni di natura socio-sanitaria.
Si segnala, al riguardo, che, sulla base del citato art. 59, la Regione Sicilia pone a carico del Fondo sanitario regionale, nel limite annuo di lire 500 milioni, l’integrazione della retta giornaliera corrisposta dai Comuni agli enti gestori di strutture residenziali per il ricovero di anziani non autosufficienti.
Occorre evidenziare che il finanziamento previsto dalla disposizione richiamata dall’articolo in esame sembra configurarsi come un vero e proprio livello ulteriore di assistenza sanitaria che la Regione Siciliana, essendo in Piano di rientro, non può garantire.
La possibilità, contenuta nell’art. 19 del disegno di legge in esame, di derogare al suddetto limite,  esprimendo la volontà del legislatore regionale di porre ulteriori oneri relativi all’erogazione delle prestazioni socio-sanitarie a carico delle risorse destinate al Servizio sanitario regionale (sia pure integrate con la quota del Fondo nazionale per le politiche sociali) rappresenta un’ulteriore e più grave violazione degli obblighi assunti dalla Regione nel Piano di rientro dal disavanzo sanitario e appare, pertanto, in contrasto con la normativa nazionale vigente in materia, rappresentata dall’articolo 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, secondo cui “Gli interventi individuati dal piano di rientro sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro”.
Ne risulta pertanto violato l’articolo 17, comma 1, lett. c) dello Statuto di autonomia speciale, per contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di “assistenza sanitaria”, oltre che l’articolo 117, comma 3 della Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di “coordinamento della finanza pubblica”.
A tal riguardo, codesta Corte, nella sentenza n. 104/2013, nel confermare la precedente giurisprudenza, ha dichiarato “l’illegittimità costituzionale di norme regionali istitutive di misure di assistenza supplementare «in contrasto con l’obiettivo dichiarato del Piano di rientro di riequilibrare il profilo erogativo dei livelli essenziali di assistenza» (sentenza n. 32 del 2012), ovvero istitutive di uffici al di fuori delle previsioni del Piano di rientro (sentenza n. 131 del 2012), o ancora di disposizioni regionali «in controtendenza rispetto all’obiettivo del contenimento della spesa sanitaria regionale» (sentenza n. 123 del 2011)”.
Inoltre, codesta Corte ha altresì ricordato, da un lato, come l’interferenza con il Piano di rientro sussista anche in presenza di interventi non previsti nel medesimo che possano aggravare il disavanzo sanitario regionale (sentenza n. 131 del 2012); dall’altro, come «l’introduzione di livelli essenziali di assistenza aggiuntivi» determini una «incoerenza della legislazione regionale rispetto agli obiettivi fissati dal Piano di rientro del deficit sanitario» (sentenza n. 32 del 2012). 
Inoltre l’utilizzo di una “quota”, peraltro indeterminata, del Fondo Nazionale delle Politiche Sociali, a copertura dei costi integrativi di competenza delle Aziende Sanitarie provinciali per le prestazioni socio-sanitarie in questione, configura una impropria destinazione delle risorse del FNPS, vincolato alla copertura dei costi connessi alle prestazioni sociali di cui all’art. 1, c.2, della legge 8 novembre 2000, n.328, escluse quelle assicurate dal Sistema Sanitario. In altri termini, col Fondo Nazionale delle Politiche Sociali può essere unicamente finanziata la componente sociale delle prestazioni socio-sanitarie e non già quella di competenza del Servizio Sanitario.
Al riguardo si osserva che, se da un lato è noto il consolidato orientamento della giurisprudenza di codesta Corte secondo cui lo Stato non può imporre alle regioni (e segnatamente, alle Regioni a statuto speciale) vincoli di destinazione in ordine all’utilizzo delle somme oggetto di trasferimento, per altro verso risulta contrastante con i principi di leale collaborazione fra i diversi livelli di governo il previsto utilizzo di una quota parte delle risorse del Fondo Nazionale delle Politiche Sociali che, si ribadisce, è indeterminata e rimessa alla discrezionale decisione della Giunta di governo, per conseguire finalità ulteriori e diverse rispetto a quelle proprie del Fondo e al cui finanziamento si dovrebbe provvedere attingendo a differenti fonti di copertura.

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Riguardo all’art. 22, 4° c. si ritiene che lo stesso sia in contrasto con gli articoli 97 e 117, 2° comma lett. l) della Costituzione.
Il legislatore regionale, con la disposizione in esame, determina la decadenza “ope legis” degli organi della società a totale e/o parziale capitale regionale di cui è prevista la cessione in quanto non ritenute strategiche. I particolari poteri di nomina e revoca degli organi di società con partecipazione pubblica vengono infatti definiti dall’art. 2449 del Codice Civile e quindi non è consentito al legislatore regionale di introdurre una propria disciplina speciale per una categoria soltanto di società partecipate. Non sorretta da idonea motivazione appare inoltre la prevista decadenza immediata che peraltro potrebbe dare vita ad un gravoso contenzioso con i componenti degli organi societari in assenza di una giusta causa per la risoluzione del mandato.
Il fine di accelerare le procedure di vendita delle azioni e delle relative cessioni potrebbe essere tenuto in considerazione invero soltanto dopo l’inerzia degli attuali amministratori  a seguito delle opportune direttive loro impartite in attuazione della norma in questione.

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Il comma 2 del sopracitato articolo 22, unitamente alle previsioni degli articoli 25, 26, 27, 28, 36 e 41 si ritengono essere in contrasto con gli articoli 81 e 97 della Costituzione giacché tutte pongono a carico dell’IRFIS FinSicilia S.p.A. l’onere finanziario derivantine che dovrebbe ricadere sulle risorse libere dei fondi a sua disposizione o sul Fondo di cui all’art. 61 della L.R. 17/2004 o ancora a seguito di indeterminate rimesse da parte dell’E.S.A., senza che sia possibile conoscere l’entità delle stesse e valutare la congruenza con i compiti e le nuove finalità ora disposte.
La relazione tecnica non fa alcun cenno all’esistenza o meno di risorse libere e al  relativo ammontare né tantomeno,  dai successivi chiarimenti pervenuti informalmente, si è potuto appurare la consistenza e l’attuale ammontare della liquidità netta impegnabile (un allegato reca la data del 31.12.2012 e il secondo ne è privo).
 Il legislatore, peraltro, nel disporre l’utilizzo delle “risorse disponibili” dell’IRFIS,  non si è preoccupato di abrogare o modificare contestualmente le vigenti norme regionali con cui le stesse sono state assegnate e sinora utilizzate secondo ben precise finalità e a favore di determinate categorie di operatori economici, rendendo così nei fatti la copertura degli oneri derivanti dalle norme in questione evanescente e non ponderata anche in relazione alle indeterminatezza della spesa autorizzata dagli articoli 26,  27, 28 e 36.
Considerata anche l’ambigua natura giuridica dell’istituto, titolare di due distinte iscrizioni negli elenchi di cui agli articoli 106 e 107 del TUB antecedenti  alla modifica apportata dai D.Lgs. 141/2010 e 169/2012, non appare consono al principio di cui all’art. 97 della Costituzione affidare allo stesso ulteriori compiti e gestioni di fondi con conseguente intensificazione dell’attività di indirizzo della pubblica amministrazione, prima della definizione dell’assetto o meno di intermediario finanziario soggetto alla vigilanza della Banca d’Italia.
L’art. 26, inoltre, sostanzialmente riproduce il contenuto dell’art. 5 del ddl 566- stralcio I, oggetto di ricorso dinanzi a codesta Corte in data 23 dicembre 2013 per violazione degli articoli 81 e 97 della Costituzione,  atteso che il costituendo fondo è destinato prioritariamente alla concessione di anticipazioni o prestazioni di garanzia a prima richiesta ad imprese agricole e della pesca, omettendo di quantificare gli oneri conseguenti  ed il limite alla garanzia a prima richiesta secondo criteri sulla modalità di utilizzazione rimessi ad un emanando decreto presidenziale.  La copertura è, altresì, demandata al versamento nelle casse dell’IRFIS di indeterminate  disponibilità di un Fondo di rotazione esistente presso l’ESA senza, peraltro, considerare che le stesse,  in base alla vigente legislazione, continuano ad essere destinate ad altre finalità.
Un rilievo ulteriore merita l’art. 25 con cui viene istituito un fondo rotativo gestito da CRIAS la cui copertura dovrebbe essere reperita sempre con parte dei fondi nella disponibilità dell’IRFIS, ma subordinata al diritto potestativo della Giunta regionale che dovrebbe/potrebbe autorizzare l’IRFIS a rendere disponibili 15 milioni di euro delle proprie risorse.

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L’art. 23 introduce una nuova disciplina in materia di società pubbliche regionali al fine di contenere e razionalizzare la spesa pubblica. Esso tuttavia nei commi 2° e 3° si pone in contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione. In particolare il 2° comma, che introduce e sostituisce il 6° comma dell’art. 20 della L.R. 11/2010, da un canto pone il divieto alle società partecipate della Regione di effettuare nuove assunzioni di personale e, dall’altro, per quelle già poste o da porre in liquidazione, dispone l’attivazione per l’intero organico aziendale delle procedure di licenziamento collettivo di cui alla L. 223/91.
A fronte di tale rigorosa disciplina, immediatamente dopo, però, introduce una deroga al divieto di assunzione in base alla quale le Società pubbliche regionali, come ridefinite dal processo di razionalizzazione, possono assumere personale già “in servizio effettivo alla data del 31 dicembre 2009 presso le società poste in liquidazione e già destinatarie delle procedure di licenziamento per cessazione di attività.
Orbene la predetta disciplina si pone, ad avviso dello scrivente, in stridente contrasto con quanto previsto dall’art. 18 del D.L. 112/2008 e dall’art. 19 del D.L. 78/2009, nonché dall’art. 3 del D.L. 101/2013 convertito nella L. 125/2013 e quindi con l’art. 97 della Costituzione.
La disciplina testé introdotta consente infatti l’assunzione senza esperimento di selezioni pubbliche di personale di cui non sono ben chiare, stante l’ambigua locuzione “servizio effettivo”, le modalità, i criteri di selezione e il rapporto giuridico preesistente che potrebbe, in ipotesi, essere stato costituito anche in violazione del divieto di assunzione imposto da precedenti leggi regionali.
La disposizione censurata configura inoltre una sorta di mobilità a sé stante difforme ed elusiva di quanto previsto dalla recente normativa statale che costituisce principio di coordinamento della finanza pubblica introdotto dal prima menzionato art. 3 del D.L. 101/2013, in quanto non assicurerebbe nelle sue fasi attuative, la condizione essenziale di razionalizzazione delle spese e di risanamento economico-finanziario secondo appositi piani industriali e la necessaria concertazione con le organizzazioni sindacali.
Inoltre il personale così immesso nelle dotazioni organiche delle società sopravvissute al riordino potrebbe non avere requisiti professionali adeguati, necessari per l’espletamento dei servizi svolti dalle società in house,  e non garantirebbe il criterio di imparzialità e trasparenza delle selezioni pubbliche ancorate a sistemi oggettivi predeterminati richiesto dall’art. 97  della Costituzione, non solo a garanzia di chi vi partecipa, ma anche dei terzi, destinatari dell’attività societaria che potrebbe essere compromessa dalla presenza di personale non in possesso di idonea e specifica professionalità.
Anche il 3° comma del medesimo articolo, limitatamente all’ultimo periodo dell’introdotto comma 6 bis dell’art.20 della L.R. 11/2010, si ritiene essere in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione. Viene infatti prevista la mobilità del personale in servizio presso le società a totale partecipazione pubblica poste in liquidazione e nelle altre ritenute strategiche nonché degli enti pubblici  di cui all’articolo 1 L.R. 10/2000, all’ARPA.
Codesta Corte, con consolidata giurisprudenza e da ultimo con la sentenza 227/2013,  ha ritenuto illegittima l’immissione nei ruoli di amministrazioni pubbliche di personale esterno anche se proveniente da  società a totale capitale pubblico strumentali e facenti parte dell’apparato regionale cosiddetto parallelo. Ciò in quanto l’area dell’eccezione alla regola del concorso per l’ingresso agli uffici pubblici, deve essere rigorosamente delimitata e non può risolversi in una indiscriminata e non previamente verificata, “tramite una selezione concorsuale pubblica”, immissione in ruolo di personale esterno attinto da bacini predeterminati.
L’eccezione alla regola del pubblico concorso non può essere sorretta da una presunta e non dimostrata esigenza dell’ARPA di reclutare diversamente dipendenti utilizzati in disciolte società “in house” o negli enti sottoposti a vigilanza dalla Regione (peculiarità di attività svolte, professionalità specializzate elevate).
Alla norma appare piuttosto sottesa la “ratio” di tutela dei lavoratori occupati nelle società in liquidazione e che, pertanto, essendo quest’ultima ricollegabile ad un interesse specifico dei dipendenti, non può essere considerato idoneo a giustificare una deviazione dal principio generale del pubblico concorso posto a tutela di tutti i cittadini che aspirano a ricoprire pubblici uffici.

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L’art. 24 si ritiene essere in contrasto con l’art. 81 della Costituzione. Esso infatti prevede che l’IRCAC debba annualmente rendere disponibili le somme impegnate e non utilizzate attinenti alla L.R. 37/1987 nel Fondo unico a gestione separata dallo stesso gestito. Tali somme resteranno in dotazione al predetto istituto per essere destinate a nuove iniziative in materia di sviluppo e occupazione a carattere innovativo nel settore della cooperazione mutualistica del terzo settore e ad altre finalità indicate nel 2° comma ad eccezione di 10 milioni di euro che dovrebbero essere versati, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, in entrata al bilancio regionale per essere destinato anche alle misure per lo sviluppo e il settore sociale.
Risorse queste che sono riportate nel riquadro A1 “maggiori entrate finali” del prospetto riepilogativo degli effetti della manovra finanziaria.
Orbene, a fronte di quanto affermato nella relazione tecnica, secondo cui in atto sarebbero giacenti presso le casse dell’IRCAC circa 14 milioni di euro, dai chiarimenti forniti a questo Ufficio, ai sensi dell’art. 3 D.P.R. 488/69, non risulta certa la disponibilità di 10 milioni di euro atteso che l’Istituto Regionale per il Credito alla Cooperazione dovrà operare le dovute verifiche per il disimpegno previsto nell’art. in questione nei tempi che non è possibile determinare stante la complessità delle singole fattispecie e l’importanza dei dati da fornire.
Non evincendosi dalla relazione tecnica i criteri secondo i quali sia stato quantificato l’ammontare delle risorse da trasferire al bilancio della Regione ed in presenza dell’affermazione del Commissario straordinario dell’Istituto di credito, si è indotti a ritenere non certa  bensì aleatoria nel “quantum” se non nell’ “an”, la maggiore entrata destinata al funzionamento del  coacervo delle nuove spese previste dell’intero provvedimento legislativo e conseguentemente non ci si può esimere dal sottoporre al vaglio di codesta Corte per violazione dell’art. 81 della Costituzione, unitamente al secondo periodo del comma 2 dell’art. 25 che autorizza l’IRCAC a utilizzare fino a un massimo di 5 milioni di euro le risorse disponibili di cui alla L.R. 37/1978.

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L’art. 30, 13° comma, si ritiene essere in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione. Esso infatti prevede che fino al 31.12.2016 debbano essere applicate le disposizioni dell’art. 19  della L.R. 25/1993 e dell’art. 8 della L.R. 38/1994.
Dette disposizioni rispettivamente stabiliscono che i concorsi pubblici siano soltanto per titoli,  determinati e valutati secondo un decreto dell’Assessore regionale per gli enti locali del 1992, criteri di valutazioni questi, successivamente rideterminati dal  Decreto Assessoriale 19 giugno 1996 per l’accesso alle qualifiche dirigenziali e per i concorsi riservati al personale interno. La prevista selezione per soli titoli, peraltro, determinati con Decreto Assessoriale, ad avviso del ricorrente crea delle modalità di selezione per i processi di stabilizzazione del personale precario difformi da quanto

prescritto sia dall’art. 35, comma 3 bis del D. Leg.vo 165/2001, che dall’art. 4 comma 6 del D.L. 101/2013.
Si configurerebbe quindi un immotivato trattamento differenziato in assenza di peculiari situazioni regionali rispetto al personale precario di tutte le altre amministrazioni pubbliche del rimanente territorio nazionale, che si pone in contrasto con il principio di ragionevolezza ed imparzialità ed anche di buon andamento della pubblica amministrazione laddove la verifica delle capacità professionali sarebbe demandata al solo possesso di titoli e non anche all’effettiva capacità mostrata dai candidati nello svolgimento delle prove concorsuali.

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L’art. 32 introduce una diversa ed autonoma disciplina per le proroghe della stabilizzazione del personale a tempo determinato in servizio presso la Regione, procedendo difformemente da quanto operato per il personale degli Enti locali nel precedente art. 30 ove, correttamente, non si fa alcuna menzione delle procedure concorsuali da avviare in quanto, secondo il comma 10 dell’art. 4 del D.L. 101/2013, le Regioni anche a Statuto Speciale, sono tenute ad attuare quanto previsto dai commi 6, 7, 8 e 9 dello stesso articolo, concernenti sia le procedura concorsuale speciale o quella speciale transitoria, che le possibilità di proroga dei contratti di lavoro a tempo determinato.
Si rileva quindi, innanzitutto, un’ingiustificata difformità di trattamento tra i lavoratori precari a seconda dell’amministrazione pubblica dove prestano servizio ed inoltre che, dell’ambigua formulazione dei primi tre commi dell’art. 32, deriverebbero procedure concorsuali riservate esclusivamente a coloro che sono in possesso dei requisiti previsti dal 2° comma dello stesso articolo.
Il legislatore, inoltre, autorizza l’attivazione di procedure di reclutamento interamente riservate a coloro che sono in possesso dei requisiti del succitato comma 2, omettendo di fare menzione che le stesse possano essere avviate nel limite del 50% delle risorse assunzionali  previste per siffatta procedura riconducibile a quella del reclutamento speciale transitorio. Inoltre il 3° comma demanda a successiva delibera di Giunta  l’individuazione dei posti da utilizzare per le procedure di reclutamento speciale nei limiti del 50% dei posti disponibili a garanzia dell’adeguato accesso dall’esterno anziché quello massimo complessivo del 50% delle risorse finanziarie disponibili ai sensi della normativa vigente in materia di assunzioni e di contenimento delle spese di personale secondo i regimi limitativi fissati nei documenti di finanza pubblica.
Si soggiunge che i due sistemi, reclutamento speciale e reclutamento speciale transitorio, sono tra loro alternativi e non cumulabili proprio perché il legislatore statale ha voluto garantire un adeguato accesso libero dall’esterno in ossequio al principio di cui all’art. 97 della Costituzione.
Siffatta procedura di stabilizzazione inoltre, proprio perché riproduce con omissioni ed integrazioni le disposizioni statali, induce a far ritenere che l’amministrazione regionale voglia sottrarsi all’obbligo anche degli adempimenti previsti dall’art. 34 bis del D.Lgs. 165/2001, nonché del rispetto dei limiti del patto di stabilità e delle misure di contenimento delle spese per il personale.
Il comma 7 dispone la proroga fino al 31 dicembre 2016 di contratti di lavoro a tempo determinato già cessati nel 2012 e come tali non più suscettibili di nuova costituzione e prosecuzione triennale. Si tratterebbe infatti di nuovi contratti di lavoro a tempo determinato che come tali dovrebbero soggiacere alle disposizioni dell’art. 36 del D. Lgs. 165/2001.
La disposizione inoltre travisa la “ratio” del D.L. 101/2013 e di tutta la normativa statale in materia di precariato,  in quanto favorisce la formazione e il consolidamento di situazioni pregresse di lavoro a tempo determinato senza valutare preventivamente le effettive esigenze degli enti presso i quali dovrebbero essere avviate le procedure di stabilizzazione e la compatibilità finanziaria degli stessi apparendo piuttosto volta a tutelare le aspettative di una ristretta cerchia di beneficiari.
La disposizione è altresì censurabile sotto il profilo della copertura finanziaria in quanto priva di un’adeguata e documentata quantificazione degli oneri e imputata genericamente sulle disponibilità del  Cap. 443305, la cui dotazione viene ridotta di circa un 30% rispetto a quella dell’anno precedente.
Per le motivazioni su esposte l’articolo si ritiene in contrasto con gli articoli 81 e 97 della Costituzione.

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L’art. 33 si ritiene essere in violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione in quanto contiene la generalizzata ed indistinta proroga di contratti di lavoro a tempo determinato a decorrere dal 1° gennaio 2014, incongruamente con quanto previsto nel precedente art. 30, comma 4, ove la decorrenza dell’eventuale proroga è rimessa agli Enti utilizzatori del personale a tempo determinato che avranno cura di verificare la sussistenza o meno dei presupposti per ricorrere alla prosecuzione dell’utilizzo del personale precario.
Esso inoltre è in contrasto con le disposizioni di cui all’art.36 del D.Lgs. n.165/2001 in base al quale le assunzioni a tempo determinato costituiscono una fattispecie residuale rispetto alla regola fissata dal comma 1 del medesimo articolo, secondo il quale “per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato”. La norma in esame, pertanto, contrasta anche con l’articolo 117, 2° comma, lett. l), della Costituzione che riserva alla competenza esclusiva dello Stato l’ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato regolabili dal Codice civile.
Inoltre, la disposizione in esame, non solo non tiene conto delle norme in materia di razionalizzazione e contenimento della spesa per il personale violando l’art.117, 3° comma della Costituzione, ma anche si pone in contrasto con l’art.81 della stessa, in quanto nulla dispone in merito  ad eventuali o maggiori oneri finanziari derivanti dalla sua attuazione.

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L’art. 34, rubricato “Interventi a favore dei lavoratori appartenenti al bacino PIP – Emergenza Palermo” si ritiene essere in contrasto con l’art. 81 della Costituzione, nella parte in cui dispone la prosecuzione degli interventi in favore dei suddetti nel 2015 e 2016 e l’integrazione,  per il corrente anno,  di 4.000 migliaia di euro, a carico dei fondi ordinari del bilancio della Regione, delle risorse destinate ad interventi per il sostegno ai piani di inserimento professionale nell’ambito del Piano di Azione e Coesione. La spesa derivante dalla suddetta integrazione di finanziamento e proroga di intervento è riportata  in parte nel riquadro B2 “maggiori spese finali” del prospetto riepilogativo degli effetti della manovra finanziaria, modalità questa non conforme,  secondo quanto argomentato in premessa, agli artt. 11, c. 6 e 17 della L. 196/2009 e quindi in contrasto con l’art. 81 della Costituzione.

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L’art. 37 da adito a censura sotto il profilo della violazione degli artt. 3 e 81 della Costituzione.
Esso infatti estende tutte le agevolazioni, contribuzioni e benefici a qualsiasi titolo previsti dall’ordinamento regionale per la famiglia, alle coppie di fatto iscritte negli appositi registri delle unioni civili, istituiti dai comuni della Regione siciliana ed alle famiglie mono-parentali.
Siffatta generalizzata estensione “tout court”, senza distinzione alcuna tra i singoli benefici e le ragioni e le finalità sottese ad  ognuno di questi, si ritiene incompatibile con il principio di cui all’art. 3 della Costituzione che impone diversità di trattamento per situazioni diverse quali quelle della famiglia fondata sul matrimonio e delle unioni di fatto che trovano rispettivamente fondamento negli artt. 29 e 2 della Costituzione.
Ciò tuttavia non esclude che su singole questioni le due formazioni sociali, “id est” famiglia tradizionale e quella di “fatto” possano essere sovrapponibili e che la semplice  esistenza di un rapporto di convivenza sia meritevole di tutela con riguardo a specifici interventi di sostegno mediante la disciplina di singoli servizi rivolti ai cittadini come ad esempio nell’ambito delle politiche abitative o dell’accesso a benefici assistenziali.
La norma in esame altresì introduce un’ulteriore ed ingiustificata disparità di trattamento all’interno della stessa categoria di “unioni di fatto” in quanto potrebbero accedere alla piena parificazione con le famiglie tradizionali solo quelle iscritte in appositi registri istituiti dai comuni della Regione.
Poiché l’istituzione di detti registri è frutto della discrezionalità dei singoli enti civici, e soltanto in alcuni di essi sono presenti, le coppie di fatto residenti in comuni privi di tali registri, sarebbero escluse da ogni possibilità di accedere ai benefici e alle provvidenze per una circostanza non dipendente dalla loro volontà, a prescindere dall’esistenza o meno del legame affettivo esistente.
Inoltre la disposizione contenuta nell’art. 37,  ampliando in maniera non definita e definibile a priori la platea dei destinatari delle provvidenze e benefici previsti dall’ordinamento regionale nonché dei diritti in materia sanitaria, potrebbe comportare nuovi  oneri che in assenza della valutazione degli stessi nella relazione tecnica, inducono lo scrivente a sottoporre la disposizione in questione al vaglio di codesta Corte, anche sotto il profilo della violazione dell’art.81 della Costituzione.

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Il 7° comma dell’art. 47 che si trascrive “L'Istituto regionale per lo sviluppo delle attività produttive è autorizzato, entro la propria dotazione finanziaria, ad erogare i trattamenti pensionistici integrativi dovuti al personale in quiescenza degli ex consorzi ASI soppressi e posti in liquidazione, nel rispetto dell'articolo 12 del regolamento di organizzazione tipo, di cui al decreto dell’Assessore regionale per l’industria 5 aprile 2001, approvato ai sensi dell'articolo 1 comma 3 della legge regionale 15 maggio 2000, n.10.”, sostanzialmente contiene una sanatoria e convalida dell’avvenuta corresponsione di trattamenti pensionistici integrativi in favore del personale in quiescenza dei consorzi ASI soppressi e posti in liquidazione di cui non è dato conoscere l’ammontare complessivo degli esborsi finora effettuati e la quota di integrazione posta ora a carico dell’Istituto Regionale per lo sviluppo delle attività produttive.
La predetta integrazione previdenziale inoltre troverebbe fondamento non da una legge ma da un regolamento o da una prassi finora seguita oltre che dall’EAS anche dai consorzi ASI.
In assenza di una dettagliata relazione tecnica che individui i soggetti destinatari, l’ammontare dell’integrazione per ognuno di essi  e le modalità di calcolo della suddetta integrazione, nonché una proiezione decennale degli oneri derivanti dalla corresponsione di detto beneficio aggiuntivo, è di palmare evidenza la violazione dell’art. 81 della Costituzione.
Inoltre la stessa disposizione, nel porre a carico della dotazione finanziaria dell’Istituto Regionale per il Credito alla Cooperazione  gli oneri derivanti dal predetto beneficio di cui non è possibile quantificare l’ammontare, potrebbe comportare il venire meno di cospicue risorse nelle disponibilità dell’ente destinate non solo all’ordinario funzionamento ma anche alle finalità ed obiettivi della sua attività, con ciò comportando anche la violazione dell’art. 97 della Costituzione.
Il comma 8 del medesimo art. 47 sostituisce l’art. 12 della L.R. 9/2013 relativo alla quantificazione del canone di produzione annualmente dovuto dagli esercenti delle cave alla Regione e ai Comuni per l’attività estrattiva con l’incremento del 50% del versamento dovuto “una tantum” per le opere di recupero ambientale disposte dall’art. 19 della L.R. 127/80. Orbene detta sostituzione comporta non solo un evidente minore entrata all’erario regionale di cui peraltro non è rinvenibile nella relazione tecnica alcun criterio di determinazione in quanto quantificata “apoditticamente”, nel riquadro B1 “minori entrate finali” del prospetto riepilogativo degli effetti della manovra finanziaria,  in 1.900 migliaia di euro, ma anche la stessa è priva di copertura in quanto è determinata in maniera difforme dalla previsione degli articoli 11, 6° c. e 17 della L.196/2009 come illustrato in premessa.
La disposizione inoltre pone a carico dei Comuni su cui ricadono i giacimenti minerari di cave,  la minore entrata in questione giacché gli stessi, in virtù del comma 5 dell’art. 12 della L.R. 9/2013, hanno diritto al 60% del canone di produzione ora soppresso, riduzione questa non compensata dall’attribuzione del 20% del versamento dell’onere dovuto per le opere di recupero ambientale.
La disposizione in questione, laddove pone a carico degli enti appartenenti alla finanze pubblica allargata un nuovo onere o una minore entrata senza quantificarne e determinarne la copertura, si pone ulteriormente in contrasto con l’art. 81 della Costituzione.
Del pari il comma 9 è in contrasto con l’art. 81 della Costituzione in quanto pur disponendo, per cinque periodi di imposta, agevolazioni IRAP a favore delle imprese che si costituiscono o che iniziano l’attività lavorativa nell’anno 2014, omette di quantificare gli oneri e di indicare i relativi mezzi di copertura per gli esercizi successivi al 2016.
Il legislatore è così venuto meno alla fondamentale esigenza di chiarezza e solidità di bilancio cui l’art. 81 della Costituzione si ispira e in base al quale la copertura di nuove spese o minori entrate deve essere credibile ed in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare negli esercizi futuri secondo quanto acclarato da codesta Corte con costante giurisprudenza (ex plurimis sentenze n. 271/2011 e 131/2012).
Il comma 10  inoltre autorizza la spesa di 250 migliaia di euro in favore dei lavoratori della ex Pirelli di Villafranca (ME) e di Siracusa destinatari di provvidenze economiche nel 1996 in virtù dell’art. 34 della L.R. 33/1996.
A parte la considerazione che  non riesce facilmente comprensibile per quale ragione il legislatore intervenga dopo circa 18 anni in favore di una categoria di soggetti già beneficiari di misure di sostegno al reddito, la disposizione in questione si ritiene essere in contrasto con l’art. 81 della Costituzione in quanto, in assenza di specifica menzione nella relazione tecnica che indichi i criteri per la quantificazione degli oneri finanziari, non è possibile valutare la congruità e l’adeguatezza dell’autorizzazione di spesa.
Il comma 19 dell’art. 47 si ritiene essere in contrasto con l’art. 11 D.L. 158/2012
convertito in L. 189/2012 in relazione ai limiti posti dall’art. 17 lett. c) dello Statuto Speciale.
La norma regionale, oggetto di censura che di seguito si trascrive “Al fine della razionalizzazione della spesa per l'acquisto di prodotti farmaceutici a carico del Servizio sanitario nazionale, l'Assessorato regionale della salute: predispone idoneo disciplinare per la prescrizione ed erogazione di prodotti farmaceutici in confezioni monodosi o contenenti un numero di presidi utili per un ciclo terapeutico medio, per evitare l'accumulo di farmaci inutilizzati nelle così dette farmacie domestiche; fissa gli importi delle quote di compartecipazione a carico degli assistiti in misura proporzionale al minor costo delle confezioni unitarie o per ciclo terapeutico medio. In via di prima applicazione, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, quanto disposto dal presente articolo si applica a tutte le prestazioni farmaceutiche erogate da parte delle farmacie delle strutture pubbliche e private accreditate nel rispetto della normativa vigente sul confezionamento delle specialità medicinali.”, fa riferimento alla fattispecie dello sconfezionamento dei farmaci, prevedendo che, in sede di prima applicazione, essa si applichi “a tutte le prestazioni farmaceutiche erogate da parte delle farmacie delle strutture pubbliche e private”.
Tale disposizione contrasta con quanto previsto dall’art. 11, c. 5, del D.L. 158/2012, il quale dispone che “le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sono autorizzate a sperimentare, nei limiti delle loro disponibilità di bilancio, i sistemi di riconfezionamento, anche personalizzato, e di distribuzione  dei medicinali agli assistiti in trattamento presso strutture ospedaliere e residenziali, al fine di eliminare sprechi di prodotti e rischi di errori e di consumi impropri. Le operazioni di sconfezionamento e riconfezionamento dei medicinali sono effettuate nel rispetto delle norme di buona fabbricazione, con indicazione del numero di lotto di origine e della data di scadenza. L’AIFA, su richiesta della Regione, autorizza l’allestimento e la fornitura alle strutture sanitarie che partecipano alla sperimentazione di macroconfezioni di medicinali in grado di agevolare le operazioni predette”.
La richiamata norma statale, quindi, consente i sistemi di riconfezionamento solo alle condizioni, nei limiti e con le procedure da essa previsti. In particolare, si evidenzia come essa preveda che tali sistemi di riconfezionamento possano essere effettuati solo a favore degli assistiti in trattamento presso strutture ospedaliere e residenziali e nel rispetto delle norme di buona fabbricazione.
Per le ragioni sopra illustrate, è da ritenere che la citata norma regionale violi l’art. 17 lett. c) dello Statuto Speciale della Regione Siciliana, che rimette la materia dell’assistenza sanitaria   nella quale è ricompresa l’assistenza farmaceutica – alla potestà legislativa concorrente, in base alla quale la Regione, nell’esercizio della propria potestà legislativa, deve rispettare i principi della legislazione statale, nel caso in esame recati dal citato art. 11, c. 5, del D.L. 158/2012, rispetto al quale la norma regionale “de qua” si pone invece in contrasto.

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